Die Marktmechanismen im Abkommen von Paris

Dezember 2015 - Rechtsverbindlichkeit. Begrenzung der Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad in Richtung 1,5 Grad. Beteiligung aller Länder an den Aufgaben des internationalen Klimaschutzes. Erhebliche Fortschritte bei der internationalen Klimafinanzierung. Und grundsätzlich ein entschiedenes Setzen auf internationale Kooperationsmechanismen. Das Paris Abkommen ist ein Wendepunkt der internationalen Klimapolitik. Bis zum Inkrafttreten sind jedoch, wie nach der Zeichnung des Kyoto-Protokolls 1997, noch durchaus aufwendige fachliche Folgeaufgaben zu erledigen. Dies gilt auch für den Bereich der Marktmechanismen. Die Mechanismen sind in Artikel 6 des Paris Abkommens als Teil eines umfassenderen Kooperationsverständnisses definiert. Es werden explizit drei Wege der internationalen Zusammenarbeit definiert. Auf dem Kohlenstoffmarkt soll es unter dem neuen Abkommen künftig sowohl  „cooperative approaches“ nach Art. 6.2 und 6.3 als auch einen „sustainable development mechanism“ nach Art. 6.4 bis 6.7 geben. Eine weitere Kooperationsform nach Art. 6.8 und 6.9 wird explizit nicht als Marktmechanismus beschrieben. Mit diesen drei sehr verschiedenen Ansätzen ist es gelungen, die Belange aller Länder nach internationalen Kooperationsmöglichkeiten abzudecken. Die Mechanismen stehen allen Ländern offen, die diese auf freiwilliger Grundlage nutzen können.

Paris schafft verlässliche Voraussetzungen

Für den internationalen Kohlenstoffmarkt ist die grenzüberschreitende Austauschmöglichkeit von Zertifikaten eine wesentliche Voraussetzung. Das Paris Abkommen spricht aber nicht von Zertifikaten, sondern von „international transfer of mitigation outcomes“ (ITMO). Der internationale Austausch von Zertifikaten bzw. ITMOs ist erst dann möglich, wenn die Anrechnungsregeln der Minderungsleistungen eindeutig eingehalten wurden und die Gefahr der Doppelzählung von Zertifikaten vermieden ist. Das Anrechnungssystem („robust accounting“) wiederum setzt voraus, dass die Treibhausgasinventare, die nationalen und das internationale Register sowie das Nachverfolgen der zertifizierten Minderungsleistungen (tracking, subtractions and additions) verlässlich eingerichtet sind. Dies ist im neuen Abkommen angelegt und muss im Folgeregelwerk technisch ausgestaltet und dann national und international implementiert werden. In der Praxis  kann dies, die Erfahrungen der Ausarbeitung und Beschlussfassung der „Marrakesh Accords“ erinnernd, länger dauern als erhofft oder gar notwendig. Verfahrensfragen, wie mit zertifizierten Minderungsleistungen von Marktmechanismen in der Übergangsphase umgegangen werden kann, werden sich deshabl in den weiteren Verhandlungen sicherlich schon bald stellen. Die Einrichtung geschlossener Registrierungssysteme für alle Minderungsleistungen, die zumindest die Vermeidung von Doppelzählung von Minderungsleistungen gewährleisten, wird sich in dieser Phase als Herausforderung gerade auch der einzelnen Vertragsparteien herausstellen. In einer nationalen Treibhausgasregistratur müssten Minderungsleistungen der nationalen Politik, Minderungswirkungen der Klimafinanzierung und der internationalen Marktmechanismen erfasst werden. Dies gilt auch für den freiwilligen Markt, insbesondere dann, wenn diese Zertifikate in einzelnen Ländern oder Emissionshandelssystemen über Artikel 6.2 zur Zielerfüllung eingesetzt werden. Je früher einzelne Staaten hierzu angemessene Regelungen einführen, desto eher könnten Pilotprojekte durchgeführt werden.

Darüber hinaus nennt das Paris Abkommen die Umweltintegrität als Nutzungsvoraussetzung. Sie wird ausdrücklich in Ergänzung des Verbots der Doppelzählung genannt und zielt auf Qualitätsmerkmale von Marktmechanismen auf der Ebene von Projekten, Programmen und Sektoren bzw. von Emissionshandelssystemen. In den weiteren Klimaverhandlungen wird gerade diese Frage einen hohen Stellenwert einnehmen. Nach Art. 6.1, der die Anforderungen an alle Kooperationsmechanismen des Art. 6 auflistet, sollen diese zur Ambitionssteigerung in und gegenüber den nationalen Klimaschutzbeiträgen („nationally determined contributions“ - NDCs) beitragen. Die genauere Bestimmung des Verhältnisses der Marktmechanismen zu den NDCs wird einen wesentlichen Aspekt der Umweltintegritätsdiskussion darstellen und zu einer Neudefinition bzw. Erweiterung der Additionalitätsregelungen gegenüber den CDM-Regularien führen müssen.

Nationale Minderungsleistungen und Ambitionen

Der Artikel 6.1 spannt einen weiten Rahmen für die Kooperationsaktivitäten. Faktisch bildet dieser Artikel den Chapeau für die nachfolgenden Bestimmungen. Genannt werden Minderungs- und Anpassungsaktivitäten. Nachhaltigkeit und Umweltintegrität werden als Ziele festgelegt.  Eine Beschränkung auf Marktansätze ist nicht vorgesehen. Die wesentliche Festlegung ist jedoch, dass diese Mechanismen auf freiwilliger Grundlage zu höheren Ambitionen bei der Umsetzung der nationalen Minderungsbeiträge führen sollen. Die NDCs basieren auf den freiwilligen nationalen Beiträgen der INDCs (intended nationally determined contributions). Mit Marktmechanismen und anderen Formen der internationalen Unterstützung können diese Ziele ambitionierter werden. Das erfordert allerdings auch, dass die Gastgeberländer auch im konditionierten Teil ihrer NDCs weitere Anstrengungen unternehmen müssen. Strukturell wird deshalb in Art. 6 der Eigenbeitrag der Gastgeberländer gesteigert. Soweit über das reine nationale NDC hinaus Minderungen bewirkt werden, kommt es auch zu einer Nettoemissionsminderung, die ohne diese internationale Kooperation nicht erreicht würde. Nettoemissionsminderung und Eigenbeiträge der Gastgeberländer waren essentielle Reformforderungen Deutschlands und der EU, die nun verwirklicht werden können. Für die Unterscheidung der nationalen Minderungsleistung der Gastgeberländer (unkonditionierte NDCs) und der konditionierten Minderungsleistung, die auf der Basis von Marktmechanismen oder Klimafinanzierung erzielt wird, sind die Aussagen in den meisten INDCs, die jetzt vorgelegt wurden, zu vage. Hier wird für die bessere Nutzbarkeit der Marktmechanismen die Zusätzlichkeit ihres Einsatzes im Verhältnis zum NDC herausgearbeitet werden müssen. Dies kann nicht nur ein Prozess werden, der die praktische Klärung für die Nutzung der Marktmechanismen in einem laufenden Zyklus ermöglicht, sondern auch in Bezug auf die NDC-Stichjahre 2018/2023 zur Steigerung des Anspruchsniveaus in den nationalen Beiträgen Bedeutung erlangen kann. Auf dieser Grundlage wird auch sichtbar werden können, in welchem Umfang tatsächlich Eigenbeiträge in und Nettoemissionsminderungen durch die Marktmechanismen bewirkt werden. Die in den Klärungsprozessen angelegte Zusätzlichkeitsfrage aller Maßnahmen unter Artikel 6 unterscheidet sich von der Bewertung der Zusätzlichkeit einzelner CDM-Projekte. Es lässt sich vor diesem Hintergrund leicht vorstellen, dass es in Zukunft die Überprüfung der Zusätzlichkeit einer Minderungsleistung auf zwei Ebenen geben wird, sowohl auf der Ebene des Einzelprojekts als auch auf der Policy-Ebene, also der supplementären Passung zur nationalen Politik des Gastlandes. Systematisch kommt es zu zwei Additionalitätsfragen, die eng miteinander verknüpft sind. Unter der Voraussetzung, dass Gastgeberländer in den Bereichen, in denen sie die Nutzung internationale Marktmechanismen vorsehen, die Konditionen im Verhältnis zur Eigenleistung festlegen, kann auch die Überprüfung der Additionalität der Einzelmaßnahme einfacher und schnell erfolgen. Die Vertiefung der NDCs ist deswegen Voraussetzung der Ambitionssteigerung auch für die Marktmechanismen.

Die Marktmechanismen unter Artikel 6

Art. 6.2f – „Cooperative approaches“ – Viele Kooperationsformen stehen offen

Was unter diesen Kooperationsansätzen verstanden werden kann, ist weitgehend offen. Die Länder sind hierbei frei, zu zweit oder in einer Gruppe Minderungsmaßnahmen durchzuführen und die Minderungsergebnisse (mitigation outcomes) absprachegemäß zu transferieren. Den Kooperationsansätzen wird eine Rolle zur Erreichung der NDCs zugesprochen, ohne diese jedoch genauer zu bestimmen.
 
Unter Art. 6.2 können neben Marktansätzen auch Nicht-Marktansätze gefasst werden. Allerdings ist der Transfer der Minderungsergebnisse hier auch für Nicht-Marktansätze zulässig. Die Kooperationsansätze unterliegen gemäß neuem Abkommen keinem speziellen UNFCCC-Aufsichtsverfahren.
 
Die Transaktionen finden aber, wie Art. 6.2 ausdrücklich festgelegt, innerhalb des Anrechnungssystems statt. Zusätzlich wird auf die Transparenz der Maßnahmen und des Transfers Wert gelegt. Die Notwendigkeit der Kooperationsansätze ergab sich aus dem Wunsch einer Reihe von Ländern, ihre eigenen Ansätze, die sie unabhängig von der UN entwickelt haben oder entwickeln wollen, auch zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen im Paris Abkommen einsetzen zu können. Allerdings sollen trotzdem Richtlinien (guidance) ausgearbeitet und auf der Vertragsstaatenkonferenz des Paris Abkommens beschlossen werden. Gegenüber den zentralen Voraussetzungen des verlässlichen Anrechnungssystems werden wichtige Aufgaben bei Artikel 6.2 sein, wie die Transparenz der Aktivitäten erreicht werden kann und auch die Kooperationsansätze zur Ambitionssteigerung beitragen können.

Art. 6.4ff „Sustainable Development Mechanism“ (SDM) – Ein zentraler UNFCCC-Marktmechanismus zur Förderung der Nachhaltigkeit

Ein deutlicher Unterschied zwischen den Artikel 6.2f und 6.4ff wird die unterschiedlich vorgesehen Regelungsstärke für beide Mechanismen sein. Art. 6.4 sieht die Governance unter der UN vor, während es für Art. 6.2 lediglich „Guidance“ und “Transparency“ geben soll.  Beide Mechanismen sollen auf der Grundlage des „robust accountings“  und der Umweltintegrität zur Ambitionssteigerung beitragen.

Der Nachhaltigkeitsmechanismus (SDM) wird unter UN-Aufsicht gestellt. Ein umfassendes Regelwerk (rules, modalities, procedures) soll ausgearbeitet werden. Dies erinnert sehr stark in Anforderungs- und Durchführungsbestimmungen an den CDM. Dies gilt auch für die Absicht, wieder private und öffentliche Unternehmen an der Durchführung des SDM zu beteiligen. Dennoch ist der SDM in wesentlichen Bestimmungsmechanismen ein neuer Marktmechanismus. Dies betrifft insbesondere die Eigenbeteiligung der Gastgeberländer und den Beitrag zu Nettoemissionsminderung. Der Eigenbeitrag der Gastgeberänder findet sich grundsätzlich in der zusätzlichen Mobilisierung eigener Ressourcen, um international kooperationsfähig zu werden. Ein Eigenbeitrag hinsichtlich der Minderungsleistung des Gastgeberstaates entsteht entweder durch explizite Vereinbarung oder über den tatsächlichen Minderungseffekt der Maßnahme hinaus, die methodologisch nicht zur Ausstellung handelbarer Zertifikate führen. War der zusätzliche Minderungsanteil im CDM eine Wirkung, die nicht berechnet wurde, wird diese Minderungsleistung zukünftig in den Inventaren des Gastgeberlandes sichtbar werden. Die Frage der Nettoemissionsminderung ist als „overall mitigation in global emissions“ definiert. Der Nettoemissionsminderungseffekt ergibt sich aber auch bereits aus der Festlegung der Nutzung der Marktmechanismen als über das laufende NDC der Gastgeberländer hinausgehend. Insofern sind in der Formulierung eines Beitrags, der zu „overall mitigation in global emissions“ führen soll, auch die Käuferländer angesprochen. Von den Käuferländern ist es dann abhängig, dass die zusätzliche Minderungsleistung der Gastgeberländer nicht wieder komplett zur Erfüllung von nationalen Minderungszielen der Käuferländer eingesetzt wird. Zurzeit ist es vollkommen offen, wie der in den Gastgeberländern erzielte Nettominderungseffekt gesichert wird. Die Anforderung der Ambitionssteigerung des Paris Abkommens ist jedoch an vielen Stellen und insbesondere in Art. 6.4. (d) eindeutig formuliert.
 
Mit den sog. „Share of Proceeds“ (SoP) erhält der SDM noch eine besondere Bestimmung, die bereits für den CDM Anwendung fand. Der Nachhaltigkeitsmechanismus soll einen noch zu bestimmenden Betrag der Emissionsminderungsleistung abtreten, um eine Mitfinanzierung von Anpassungskosten der am meisten bedrohten Staaten zu erbringen. Ebenso soll diese Abgabe auch zur Finanzierung der Verwaltungskosten des SDM beitragen. Die abgetretenen Zertifikate werden auf dem Markt verkauft und sind faktisch in schwachen Nutzungsperioden des SDM natürlich keine verlässliche Finanzierungsquelle.

Art. 6.8f Ein Mechanismus für Nicht-Marktansätze

Im Gegensatz zum Kooperationsansatz des Nachhaltigkeitsmechanismus erlauben die Nicht-Marktansätze keinen Transfer der ITMOs. Was dieser Ausschluss wirklich bedeutet und welche Konsequenzen für eine internationale Kooperation gezogen werden können, muss weiter analysiert und beraten werden. Offensichtlich sind zwar Transfers für Zielerfüllung und den Handel ausgeschlossen, aber inwieweit die technischen Servicefunktionen der Marktmechanismen ausgeschlossen sind, sollte beraten werden. Dies betrifft den Bereich Measurement, Reporting, Verification (MRV) sowie das Anrechnungssystem. Zum einen sind diese hilfreich, um die Zielerreichung von Maßnahmen erkennen zu können, zum anderen bieten diese Tools v.a. auch Transparenz.

Außerdem sind viele Begriffe, die unter den beiden Paragraphen eingeführt wurden, international unbestimmt. Dies betrifft v.a. die Begriffe „integrated, holistic and balanced non-market approaches”. Seit langer Zeit gab es zwischen Vertretern der Markansätze und der Nicht-Marktansätze erhebliche Verständnisschwierigkeiten, die jetzt aber einer Einigung in Paris letztlich nicht im Weg standen. Angesichts dessen, dass die Kooperationsansätze unter Artikel 6 insgesamt in Relation zu den NDC und damit auch zu nationalen Strategien, Politiken und Maßnahmen gesetzt werden müssen, ist die Basis eines gemeinsamen Dialogs gegeben.

Erste Überlegungen zur Nutzungsperspektive der „Paris Mechanismen“

Die verschiedenen Regelungen des Artikels 6 sind mit grundsätzlichen Vorstellungen möglicher Anwendungen verhandelt worden. Empfehlungen und Nutzungsmodalitäten werden in den Folgeverhandlungen ausgearbeitet und beschlossen werden müssen. Vor diesem Hintergrund ist es zweckmäßig, die Anwendungsmöglichkeiten und die Anwendungsinteressen intensiver zu untersuchen und zu formulieren, um die Regelungserfordernisse besser zu begreifen und das Momentum gemeinsamen Handelns aufrechtzuerhalten. Hier wird es auch darauf ankommen, bereits vor den nächster Verhandlungsrunde der Nebenorgane der Klimarahmenkonvention im Mai in Bonn Vorstellungen praktischer Nutzungsmöglichkeiten zu entwickeln und Dialoge zwischen den möglichen Käufern und Verkäufern aufzusetzen.